Pengertian Model dalam Perbandingan
Administrasi Negara
Penggunaan suatu model dalam melaksanakan perbandingan
administrasi negara ditemukan dan digunakan dalam dua metoda terakhir
yaitu General System Model
Building dari Fred W Riggs dan Midle Range Theory Formulation dari
Ferrel Heady.
Model
dapat disinonimkan dengan contoh, pola, paradigma, ideal, standar, dan
pencerminan. Ditinjau dari pemakaiannya istilah model dapat dibedakan dalam dua
keperluan yaitu untuk pemakaian sehari-hari dan untuk tujuan ilmiah.
Sebagai alat untuk tujuan ilmiah, model oleh Dalton E
Mac Farland diartikan sebagai sarana untuk menggambarkan situasi atau
serangkaian kondisi sedemikian rupa sehingga perilaku yang terjadi di dalamnya
dapat dijelaskan. Sedangkan Daniel E Griffiths menyatakan bahwa istilah
model dapat diperbandingkan dengan teori atau sinonim dengan teori dan juga
dapat dipergunakan untuk subyek-subyek yang tidak banyak dikenal.
Penyusunan model menurut Johnson, Kast dan Rosenzweig
dengan menggunakan teknik yang umum dipakai untuk mengabstrasikan dan
menyederhanakan, dalam rangka usaha untuk mempelajari karakterirstik atau
aspek-aspek perilaku obyek atau sistem dalam berbagai kondisi. Lebih lanjut
dikatakannya bahwa model merupakan penggambaran obyek, kejadian, proses atau
sistem yang dipergunakan untuk melakukan peramalan dan pengendalian.
Pernyataan yang lain dikemukakan oleh Hilgard
dan Daniel Lerner bahwa model menunjuk pada pernyataan eksplisit tentang
struktur yang diharapkan dapat ditemukan di dalam setiap mass of data tertentu.
Sedangkan Dwight Waldo menegaskan dalam kalimat yang pendek model
merupakan sarana yang dapat dipergunakan untuk meredusir semua konsepsi tentang
sifat, realita atauuniverse. Sementara
itu Marshall, Dimock and Dimock model merupakan teori yang memadukan semua
faktor yang berperan dalam batas-batas tertentu untuk diuji kebenarannya sebagi
sarana untuk menjelaskan fenomena tertentu. Yang terakhir Caldwell mengatakan
bahwa di dalam model, simbol-simbol dipergunakan sebagai pengganti realita,
hal-hal yang detail ditinggalkan untuk memperoleh kejelasan. Peranan penting
model merupakan kerangka konseptual yang dapat dipergunakan untuk melihat
realita yang kompleks.
Dalam hubungannya dengan studi administrasi
Negara Fred W Riggs mengatakan bahwa model menunjuk kepada suatu susunan
daripada simbol-simbol dan aturan pelaksanaan yang dibayangkan sebagai
mempunyai pasangan dengan kenyataan. Dalam hubungan ini jelaslah bahwa model
merupakan persamaan atau contoh perumpamaan (paradigma) antara dunia kenyataan
dengan gambaran pemikiran yang disederhanakan.
Dengan model dapat diamati variabel-variabel sistem administrasi Negara secara
lebih cermat. Pendapat ini juga mengandung pengertian bahwa model adalah copy atau
imitasi dari suatu obyek yang disederhanakan.
Sementara itu Pamuji menegaskan dan
menyimpulkan bahwa model lazimnya merupakan suatu penggambaran obyek-obyek,
kejadian-kejadian, proses-proses atau sistem dan dipergunakan untuk peramalan
dan kontrol. Model membantu untuk memperoleh gambaran sesuatu obyek atau sistem
secara bulat dan lengkap, yang dalam keadaan sebenarnya sangat komplek.
Selanjutnya model tersebut berfungsi sebagai alat untuk melakukan analisis
terhadap suatu obyek atau sistem.
Penggunaan Model dalam
Perbandingan Administrasi Negara
Ilmuwan yang mengetrapkan penggunaan model adalah FW.
Riggs dengan Teori Model Umum yang memunculkan dua model, yaitu : (1) Model
Agraria dan Industria dan (2) Model Sala atau Prismatik. Ilmuwan kedua adalah
Ferrel Heady dengan Teori Bentuk Tengah atau Struktural Bersyarat memunculkan
Model Birokrasi.
Asumsi dasar yang dipakai para ilmuwan ini adalah
bahwa (1) Masyarakat berkembang dan berubah secara linear atau satu arah dari
masyarakat yang sederhana/tradisional ke masyarakat yang kompleks/modern. (2)
Perkembangan dan perubahan sistem administrasi negara yang semakin maju selalu
mengikuti sesuai, seiring dan sejalan dengan perkembangan dan perubahan yang
terjadi di masyarakatnya.
1. Model
Agraria – Industria
Masyarakat secara dikotomis dibedakan menjadi dua
kelompok besar yaitu masyarakat tradisional, sederhana, agraris, paguyuban (gemeinschaff) sebagai awal perkembangan dan
masyarakat maju, kompleks, modern, industri, patembayan (gesselschaff) sebagai sisi yang lain dari
perkembangan masyarakat. Masing-masing kutub kelompok masyarakat ini akan
memiliki model sistem administrasi negara yang tidak sama.
Secara umum ciri masyarakat Agraris antara lain (1) Pengelompokan dan pelapisan
masyarakat berdasar keturunan, golongan, darah dan sebagainya, (2) Norma yang
dominan berlaku dalam masyarakat adalah norma yang bersifat partikularistik,
(3) Jenis pekerjaan yang dimiliki dan dilakukan oleh anggota masyarakat homogen
pada umumnya pada bidang pertanian, (4) Masyarakat relatif bersifat
statis-stabil segan untuk berpindah ke tempat lain, (5) Pelapisan berdasar
kehormatan/kedudukan sosial, keturunan, (6) Bentuk organisasi primer yang
menonjol dan sangat berperan dalam masyarakat, (7) Aktivitas dalam bidang ekonomi dilakukan untuk memenuhi
kebutuhan sendiri, dan (8) Banyak biaya yang harus dikeluarkan oleh anggota
masyarakat untuk keperluan upacara yang berhubungan dengan kepercayaan tentang
kehidupan.
Sedangkan ciri masyarakat Industri antara lain (1)
Penilaian didasarkan kepada prestasi, hasil kerja dari seseorang. (2) Norma
yang berlaku di dalam masyarakat bersifat universalistik sehingga berlaku umum,
(3) Jenis pekerjaan yang ada di dalam masyarakat heterogen, spesifik sehingga
memunculkan ragam pekerjaan yang tinggi/banyak dan spesialis. (4) Masyarakat
bercirikan dinamis-mobil tidak segan untuk pindah baik yang berhubungan dengan
tempat tinggal, jenis pekerjaan maupun yang lain. (5) Berlaku prinsip kesamaan
antara sesama anggota masyarakat sehingga lebih tidak dapat ditemukan adanya lapisan-lapisan
sosial dalam masyarakat, (6) Bentuk organisasi sekunder yang berperan menonjol
dan kuat pengaruhnya dalam masyarakat, (7) Ekonomi berorientasi untuk memenuhi
kebutuhan orang lain sehingga perdagangan semakin ramai dan maju (tergantung
pada kekuatan pasar), serta (8) Anggota masyarakat lebih bersifat rasional
lugas dalam berpikir dan bertindak.
Sistem Administrasi
Negara Agraria – Industria
Sesuai dengan kerangka analisis yang dikembangkan oleh
FW Riggs maka di dalam masyarakat agraris akan ditemukan sistem administrasi
negara yang sesuai dan sejalan dengan ciri-ciri masyarakat
agraris/tradisional yang diberi nama Agraria sedangkan di dalam
masyarakat industri demikian pula halnya akan didapatkan juga sistem
administrasi Negara yang sesuai dengan ciri-ciri masyarakat industri yang
diberi nama Industria
Lebih lanjut dinyatakannya bahwa model Agraria di
dalamnya ada 2 (dua) sub model yaitu Submodel Feudalistik (Feudalistic) dan Submodel Birokratik
Imperium (Imperial Bureaucratic).
Demikian pula halnya dengan model Industria didalamnya ada dua submodel yaitu
Submodel Totaliter (Totalitarian) dan
Submodel Demokrasi (Democratic).
Model sistem Agraria akan berkembang dan berubah satu
arah menuju model sistem Industria, demikian pula halnya dengan masing-masing
dua submodelnya.
Arah perubahan dan perkembangan submodel terlihat ke
dalam enam konfigurasi, yaitu : (1) Perubahan dari submodel Feudalistik menuju
ke arah Birokratik Imperium secara timbal balik yang sama-sama berada dalam
model Agraria. (2) Perubahan secara timbal balik juga terjadi dalam model
Industria yang menyangkut antara Submodel Totaliter dengan Submodel Demokrasi.
(3) Perubahan searah dari Submodel Feudalistik yang ada pada model Agraria
menjadi Submodel Totaliter pada model Industria, (4) Perubahan searah dari
Submodel Feudalistik yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Demokrasi
pada model Industria, (5) Perubahan searah dari Submodel Birokrasi Imperium
yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Totaliter pada model Industria,
dan yang terkakhir (6) Perubahan searah dari Submodel Birokrasi Imperium yang
ada pada model Agraria menjadi Submodel Demokrasi pada model Industria,
Variabel untuk pembuatan model Agraria-Industria
adalah diferensiasi dan spesialisasi struktur dan fungsi. Struktur menunjuk
kepada adanya lembaga-lembaga/institusi sedangkan fungsi menunjuk kepada tugas
pelaksanaan dari suatu stuktur. Di dalam setiap masyarakat dijumpai
lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi tertentu. Sifat-sifat atau ciri-ciri
yang membedakan berbagai macam tingkat pertumbuhan dan perkembangan masyarakat
diperoleh dengan menghubungkan lembaga/institusi dan fungsi.
Dalam masyarakat tradisional (yang dalam hal ini model
agraria), belum diketemukan diferensiasi dan spesialisasi, dimana satu
lembaga menjalankan beberapa fungsi. Masyarakat demikian disebut fused society.
Dalam masyarakat modern (yang dalam hal ini termasuk model industria), telah
terdapat diferensiasi dan spesialisasi yang berlanjut, dimana setiap lembaga
menjalankan fungsi tertentu yang sangat khusus. Masyarakat demikian disebut
juga sebagairefracted society.
1. Model
SALA atau Prismatik
Model kedua yang diciptakan oleh FW Riggs ini khusus
digunakan untuk menelaah dan menganalisis sistem administrasi negara yang ditemukan
dan berada di dalam masyarakat yang sedang berkembang atau berubah dalam proses
perubahan yang terjadi dari tipe masyarakat yang tradisional ke tipe masyarakat
modern
Asumsi yang digunakan dalam munculnya Model SALA,
adalah bahwa (1) Masyarakat berubah dan berkembang secara unilinear/searah dari
kutub tradisional menuju kutub yang lain yaitu modern, (2) Percepatan perubahan
yang dialami dan dilakukan oleh negara, bangsa-bangsa di berbagai belahan dunia
tidak sama, (3) Negara yang dapat diklasifikasikan ke dalam kutub tradisional
sebagai awal perkembangan masyarakat sudah amat sulit ditemukan atau boleh
disebut hampir tidak ada, (4) Secara riel belum semua negara di dunia dapat
diklasifikasikan mencapai dan menjadi Negara atau masyarakat modern, (5)
Sebagian besar negara justru tersebar berada pada posisi antara tipe
tradisional dan tipe modern dengan prosentase perbandingan bobot yang sangat
beragam, (6) Kelompok ini sudah tidak sepenuhnya tradisional tetapi juga belum
sepenuhnya modern, di dalamnya tercampur ciri karakteristik tradisional
sekaligus juga ciri karakteristik modern secara bersama-sama berlaku dalam tata
kehidupan masyarakat, (7) Pada kondisi dan kedudukan seperti itu maka model
Agraria–Industria menjadi sudah tidak dapat dipakai lagi untuk memerikan atau
menggambarkannya, sehingga (8) Harus diciptakan model lain yang mampu digunakan
untuk menjelaskan tipe masyarakat campuran yang sedang berubah dari tradisional
ke modern.
Masyarakat yang sedang
berubah/bergeser/berproses/bergerak dari model masyarakat tradisional ke model
masyarakat modern oleh FW Riggs diberi nama model Masyarakat Prismatik yang di
dalamnya tercampur karakteristik tradisional sekaligus juga karakteristik
modern yang diakui dan berlaku didalam masyarakat.
Model Masyarakat
Prismatik
Nama Prismatik yang digunakan oleh FW Riggs untuk
menyebut masyarakat yang sedang berkembang atau berubah berasal dari kata
prisma. Prisma merupakan sebuah benda yang berbentuk bidang segitiga yang mampu
memunculkan beraneka warna yang berbeda jika ada sebuah sinar disorotkan
kepadanya, atau dari satu menjadi banyak dengan warna yang berbeda-beda dalam
suatu waktu dan tempat ibarat seperti pelangi
Masyarakat diasumsikan seperti itu, yaitu masyarakat
tradisional dianalogkan sebagai sinar yang tunggal (sebelum masuk ke dalam
bidang prisma), sedang masyarakat modern dianalogkan sebagai aneka warna (yang
muncul selepas bidang prisma) dan masyarakat yang sedang berkembang atau
prismatik adalah bidang prisma itu sendiri yang didalamnya terjadi proses
berubahnya sinar yang tunggal untuk menjadi beraneka warna
Pada kondisi sekarang sulit mendapatkan realitas yang berada di kedua ujung
ekstrim dari model agraria dan industria, yang ada kebanyakan dalam keadaan
transisi (transitional society)
dari tradisonal/agraris ke modern/industri. Untuk ini diciptakanlah model
masyarakat prismatik (prismatic
society), yaitu suatu masyarakat yang memiliki ciri-ciri
tradisional atau agraria bersamaan dengan ciri-ciri modern atu industria.
Dalam masyarakat prismatik beberapa pemimpin telah mengadakan
pembaharuan-pembaharuan, mereka menganggap dirinya sebagai promotor dan
inisiator modernisasi. Dalam hal yang demikian ini terjadilah proses pendesakan
dan bukannya penggantian atas ciri-ciri atau sifat-sifat tradisional oleh ciri
modern.
Menurut Fred W Riggs ciri masyarakat prismatik adalah heteregonitas,
formalisme, dan tindan (overlapping),
yang penjelasan secara garis besarnya adalah sebagai berikut.
(1) Heteregonitas.
Salah satu ciri masyarakat prismatik ialah tingkat heteregonitas yang tinggi.
Dengan heteregonitas dimaksudkan suatu campuran sifat-sifat masyarakat
tradisional (fused society) dan
masyarakat modern (refracted
society). Dalam perwujudan rielnya dijumpai antara lain kota-kota
modern dengan golongan cerdik cendekiawan yang hebat-hebat, kantor-kantor gaya
Barat, dan sarana-sarana administrasi modern berada ditengah-tengah daerah
pedesaan dengan penduduknya yang sebagian masih buta aksara diperintah oleh
kepala-kepala rakyat atau orang ‘tua-tua’ dimana peran mereka di bidang
politik, administrasi, keamanan dan sosial belum dideferensiasikan dan bercorak
tradisional.
(2) Formalisme. Ciri atau sifat yang kedua
dari masyarakat prismatik adalah tingkat formalisme yang tinggi. Formalisme
dapat diartikan sebagai tingkat ketidaksesuaian (discrepancy) atau tingkat konggruensi (congruence) antara apa yang telah
dituliskan sebelumnya secara formal dengan apa yang dipraktekkan atau
ditindakkan secara riel, antara norma-norma dan kenyataan atau realita. Semakin
besar konggruensi keadaan semakin tidak realistis, semakin besar
ketidaksesuaian semakin lebih formalistis.
(3) Tindan (overlapping). Di
dalam masyarakat prismatik terdapat tindan yang banyak, artinya
struktur-struktur yang telah dideferensiasikan secara formal ada berdampingan
dengan struktur-struktur yang belum dideferensiasikan. Dengan perkataan lain di
dalam prismatic society telah
disusun struktur baru, seperti misalnya dinas-dinas pemerintahan, dewan-dewan
perwakilan rakyat, pemilihan umum, pasar-pasar, sekolah-sekolah dan
sebagainya, tetapi fungsi-fungsi administrasi, politik, ekonomi,
pendidikan dan sebagainya sampai tingkat tertentu tetap dijalankan oleh
struktur lama yang belum dideferensiasikan, seperti keluarga, badan-badan
keagamaan dan kelompok-kelompok masyarakat tertentu lainnya.
Model SALA
Nama SALA sebagai sebutan administrasi Negara
pada Negara-negara atau masyarakat yang sedang berkembang (prismatic society),
diambilkan dari nama sebuah bagian dari bangunan rumah tinggal yang ditemukan
di daerah Amerika Selatan. Bangunan ini agak terpisah dari rumah induk tetapi
tetap menjadi bagian yang tidak terpisahkan atau tetap masih menyatu dan ada
fasilitas penghubungnya. Bangunan ini oleh orang-orang Eropa/Barat biasa menyebutnya
sebagai Paviliun. Bentuk bangunan seperti ini hanya ditemukan pada sedikit
orang dalam masyarakat atau hanya pada orang-orang tertentu saja (yang biasanya
memiliki kemampuan yang lebih besar dalam banyak hal). Bagian bangunan yang
pada umumnya tidak lebih besar dari bangunan induk digunakan secara khusus
untuk melakukan aktivitas pekerjaan yang berhubungan dengan masyarakat luas.
Jadi merupakan konsep rumah tinggal yang menyatu dengan tempat bekerja.
Ciri Karakteristik
SALA sebagai Model SAN dalam Masyarakat Prismatik
(1) Heterogenitas (heteregonity) : fungsi administrasi
kekeluargaan dengan struktur jabatan baru. Fungsi-fungsi administratif yang
semula dilaksanakan atas dasar hubungan kekeluargaan tetap dilanjutkan tetapi
secara sembunyi-sembunyi, sementara itu disusun struktur jabatan kantor yang
baru guna menggantikan organisasi atas dasar kekeluargaan tadi dan selanjutnya
sebagai pantas-pantas disiapkan seperangkat norma untuk dipatuhi (walaupun
nyatanya norma tersebut diabaikan).
(2) Nepotisme (Nepotism) : universalistik dengan
hubungan kekerabatan. Dalam masyarakat tradisonal jelas-jelas keluarga
merupakan landasan bagi pemerintahan dan administrasi negara, dan wajar apabila
jabatan-jabatan dalam administrasi negara disediakan bagi anggota keluarga
(nepotisme). Dalam masyarakat yang sedang berkembang (prismatic society),
sering terdapat seorang Presiden atau Perdana Menteri yang dipilih, tetapi
menyerahkan kedudukannya kepada anak, menantu, kemenakan atau keluarga
dekatnya, yang seharusnya kedudukan tersebut digantikan oleh seseorang melalui
pemilihan. Jabatan-jabatan dalam administrasi negara dijabat oleh orang-orang
atas dasar norma yang bersifat universalistik, tetapi nyatanya diam-diam diisi
oleh orang-orang yang punya hubungan kekerabatan. Hal-hal demikian ini menjadi
salah satu ciri dalam pengadaan pegawai dari model Sala.
(3) Tindan (Overlapping) : antara pekerjaan kantor dengan urusan
keluarga. Pengaruh keluarga atau kerabat mengatasi pelaksanaan fungsi
dinas/kantor sedemikian rupa sehingga peraturan/hukum dilaksanakan
seenak-enaknya terhadap keluarga, sebaliknya sekeras-kerasnya terhadap
pihak-pihak di luar kerabat. Hal ini berlaku juga terhadap pelaksanaan kontrak,
pembelian perbekalan, pengadaan barang, pembayaran pajak, pemberian lisensi,
pemberian ijin dan lain sebagainya. Bagi pihak luar pegawai-pegawai dari model
sala ini nampak bersifat individualistik, karena mereka menilai kepentingan
keluarga lebih tinggi daripada kepentingan dinas, pemerintah, kadang-kadang
bahkan kepentingan negara.
(4) Poly communal / plural community : Mobilitas cukup tinggi
tetapi tingkat asimilasi rendah. Pengelompokan atas dasar keluarga menumbuhkan
solidaritas kelompok. Dalam negara berkembang solidaritas kelompok didapat atas
dasar etnis, agama, ras yang bersifat mobil karena faktor komunikasi yang
relatif baik, tetapi belum tercapai asimilasi dengan penguasa (elite) karena sebagian dari anggota
kelompok masih buta aksara, sehingga melahirkan beberapa kelompok masyarakat (communities) tertentu.
(5) Clect yang mencakup klik, klub dan sekte (Clicques, Clubs, Sects) :
Organisasi primer/tradisional dikelola secara modern atau sebaliknya. Clect dapat
didefinisikan sebagai suatu organisasi yang memiliki fungsi-fungsi secara
relatif bercampur baur bersifat semi tradisonal, tetapi diorganisir secara
asoasional modern. Sekte oposisi dari partai-partai politik dan gerakan dalam
masyarakat prismatik dapat digolongkan sebagai clect. Suatu organisasi mungkin jatuh dikuasai oleh
satu clect tertentu
yang anggota-anggotanya sangat kuat solidaritasnya dan sangat kompak menghadapi clect yang
lain. Kekuasaan yang ada seakan-akan dimonopoli oleh clect dimana
pihak luar tidak dapat ikut serta. Dalam keadaan demikian berkembangkah suap,
uang pelicin, upeti atau pungutan liar (pungli) guna mendapatkan pelayanan atau
fasilitas.
(6) Formalisme (Formalism) : Ekonomi bazaar-canteen.
Pelaksanaan peraturan tersurat tidak sama dengan yang tersirat. Pelaksanaannya
bisa diibaratkan sebagai bazar di mana tidak ada kepastian harga bersama-sama
dengan kantin yang sudah ada kepastian harga dalam mengatur segala sesuatu
dalam kehidupan masyarakat. Komisi tidak wajar seakan-akan dibenarkan, harga
barang yang dibeli oleh dinas dinaikkan di atas harga pasar (mark-up), di mana selisih harga
diserahkan kepada pejabat sebagai ’komisi’. Korupsi seolah-olah dilembagakan
diikuti dengan mutasi periodik bergilir diantara jabatan-jabatan ’basah’ dan
jabatan-jabatan ’kering’.
(7) Mitos, formula dan kode (Mythos, Formula and Code) :
Modern dalam pemikiran tetapi pelaksanaan tradisional atau sebaliknya. Mitos,
formula dan kode sudah diciptakan mengikuti pokok-pokok pikiran modern, tatapi
dalam praktek tetap berlangsung tindakan-tindakan yang mengikuti norma
tradisional. Pemerintahan oleh rakyat, kedaulatan di tangan rakyat (merupakan
mitos modern), pejabat-pejabat eksekutif tertentu harus dipilih dalam pemilihan
umum, pegawai-pegawai pemerintah administrasi negara adalah abdi masyarakat
(merupakan formula modern), pemerintahan harus bertindak sesuai dengan hukum,
administrasi negara dapat dituntut di depan pengadilan administrasi (merupakan
kode modern), tetapi pada praktek kenyataannya rakyat dianggap sepi seolah-olah
sebagai obyek saja, sementara pejabat mengangkat dirinya dalam jabatan yang
tidak dibatasi, bukan administrasi yang menjadi public servants yang melayani, tetapi
sebaliknya menjadi master yang dilayani dan sebagainya.
(8) Distribusi kekuasaan : Otoritas lawan
kontrol. (Distribution of Power
: Authority versus Control). Kekuasaan seharusnya dibagi-bagi
dengan pendelegasian dalam rangka desentralisasi, akan tetapi prakteknya justru
sebaliknya sentralisasi yang berlaku. Pada sisi yang lain struktur kekuasaannya
sentralistik dan terpusat akan tetapi pengendalian atau kontrolnya
terpisah-pisah tersebar dilakukan oleh banyak pihak.
2. Model
Birokrasi
Dua model yang sudah diuraikan di atas adalah yang diusulkan oleh Fred W Riggs
(yang didasarkan pada metoda general
system model building atau model umum), sedangkan
model yang ketiga ini dikemukakan oleh Ferrel Heady (didasarkan pada metoda
yang lain yang merupakan koreksi dan penyederhanaan model yang umum menjadi
lebih terbatas/khusus dan diberi nama middle range theory formulation).
Teori bentuk tengah ini tetap mendasarkan pada ekologi administrasi yaitu
melihat hubungan administrasi negara dengan ekologi atau lingkungannya, hanya
saja polanya disederhanakan atau dipangkas dengan menitik beratkan dua aspek
saja. Kedua aspek dimaksud adalah sistem politik sebagai wakil dari lingkungan
luar administrasi negara (faktor non administrasi) sebagai aspek lingkungan
yang paling dominan, dan birokrasi sebagai wujud atau bentuk yang paling banyak
dan mudah ditemukan dalam administrasi negara apapun (baik dalam masyarakat
yang sedang membangun atau developing
countries maupun masyarakat yang sudah maju/modern atau developed countries).
Dengan perkataan lain dalam hal ini negara dibedakan berdasarkan proses
pembangunan yang telah dilakukan pada masing-masing negara, yaitu kelompok
negara sedang membangun dan negara yang sudah maju dalam pembangunannya.
Birokrasi yang ideal menurut Max Weber memiliki ciri-ciri (1) Hirarkhi,
kantor-kantor diorganisir atas dasar susunan hirarkhis, (2) Birokrasi adalah suatu
istilah yang diterapkan dalam usaha-usaha publik dan privat, (3) Struktur
pekerjaan yang rasional. Terdapat pembagian kerja yang rasional, setiap
jabatan/posisi dilengkapi dengan kewenangan legal yang diperlukan untuk
mencapai tujuan yang telah ditetapkan, (4) Formalisasi. Tindakan-tindakan,
keputusan-keputusan dan peraturan-peraturan diformulasikan dan dicatat/ ditulis
dengan tertib dan lengkap, (5) Kepemimpinan (manajemen) terpisah dari hak
milik. Terdapat kelompok klas administratif yang profesional dan digaji, (6)
Tidak ada hak milik pribadi atas jabatan/kantor, (7) Kemampuan dan latihan
khusus diperlukan bagi kelompok klas administratif, (8) Anggota-anggota dipilih
secara kompetitif atas dasar kemampuan/keahlian, dan (9) Berdasarkan hukum.
Setiap jabatan/kantor memiliki kewenangan yang dirumuskan secara jelas dalam
arti yuridis.
Model ini dalam melihat hubungan administrasi negara dengan lingkungan, hanya
dilihat subsistem yang berpengaruh paling kuat dan besar terhadap birokrasi,
dalam hal ini yang ditemukan adalah sistem politik (harap diingat juga bahwa
ada pendapat ahli yang menyatakan bahwa administrasi negara adalah
pelaksanaan dari kebijakan yang ditetapkan oleh sistem politik atau
pemerintah). Sistem-sistem yang lain—seperti sosial, ekonomi budaya dan
sebagainya—tidak dapat berpengaruh secara langsung terhadap administrasi
negara/birokrasi, melainkan pengaruhnya lewat sistem politik. Sistem politik
yang ada dalam hal ini dianggap sudah mencerminkan sitem ekonomi, budaya,
sosial dan sebagainya.
Hasil dari analisis hubungan sistem politik dengan birokrasi memunculkan
sebanyak 10 model sistem administrasi negara, yang dikelompokkan dalam negara
yang maju/modern dengan negara yang sedang berkembang sebagai berikut :
Pada negara maju, modern (developed countries)
ditemukan ada empat model, yaitu : (1) Sistem Klasik di Perancis dan Jerman (Classical Administrative System : France and
Germany), (2) Administrasi dalam Budaya Kewargaan seperti di
Inggris dan Amerika Serikat (Administration
in the Civic Culture : Great Britain and the United States),
(3) Administrasi dimodernisasikan seperti yang dilakukan di Jepang (Modernizing Administration : Japan),
dan (4) Administrasi Komunis/sosialis di Uni Sovyet (Administrative under Communist : the USSR).
Pada negara sedang berkembang (developing countries) ada
enam model, yaitu ; (1) Sistem Otokrasi Tradisional (Traditional Authocratic System),
seperti pada negara-negara di kawasan Timur Tengah, (2) Sistem Birokrasi Elite
Sipil dan Militer (Bureaucratic
Elite System Cicil and Military), seperti Indonesia, Thailand, (3)
Sistem Kompetisi Penuh (Polyarchal
Competitive System), seperti di Philipina, (4) Sistem Partai
Dominan Semi Kompetisi (Dominant
Party Semi Competitive System), seperti di India, Malaysia,
Indonesia, (5) Sistem Mobilisasi Partai Dominan (Dominant Party Mobilization System),
seperti beberapa Negara di Afrika, dan (6) Sistem Komunis Totaliter (Communist Totalitarian System)
seperti di Korea Utara.
9.2.2. Rangkuman
Perbandingan administrasi Negara telah mengalami
kemajuan yang cukup bermakna dengan pemanfaatan model sebagai sarana metoda
dalam melakukan studi perbandingan dalam administrasi Negara.
Tuntutan tentang penggunaan model dalam studi
perbandingan administrasi Negara memunculkan paling tidak tiga model
pengetrapan dalam perbandingan administrasi negara, yaitu (1) Model
Agraria dan Industria, (2) Model Sala atau Prismatik, dan (3) Model Birokrasi.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar